ივანე ჯავახიშვილის სახელობის თბილისის სახელმწიფო უნივერსიტეტის პაატა გუგუშვილის სახელობის ეკონომიკის ინსტიტუტის რეცენზირებადი, ბეჭდურ-ელექტრონული, საერთაშორისო სამეცნიერო-ანალიტიკური ჟურნალი
მაღალმთიანი რეგიონების ეკონომიკური განვითარების პოლიტიკა საქართველოში
რეზიუმე
სტატიაში გაანალიზებულია „მაღალმთიანი რეგიონების განვითარების შესახებ“ საქართველოს კანონით განსაზღვრული შეღავათები და შეფასებულია მათი პოტენციური როლი სოფლის მეურნეობის დარგის განვითარებისათვის. კვლევის პროცესში გამოყენებულია შემთხვევების შესწავლის მეთოდი. განხილულია სასოფლო-სამეურნეო პროდუქტის პირველადი წარმოებისა და გადამუშავების მაგალითები, რომელთა საფუძველზეც გამოვლენილია, თუ რა დამატებით შეღავათებს სთავაზობს სოფლის მეურნეობის სფეროში ჩართულ სუბიექტებს „მაღალმთიანი რეგიონების განვითარების შესახებ “საქართველოს კანონი საგადასახადო კოდექსით დადგენილი შეღავათების გარდა.
ნაშრომში გაკეთებულია დასკვნა, რომ დამატებითი საგადასახადო შეღავათების ზეგავლენა სოფლის მეურნეობის დარგში პირველადი წარმოების განვითარებაზე მინიმალურია; გამოვლინდა, რომ სასოფლო-სამეურნეო პროდუქტის გადამუშავების შემთხვევაში დაწესებული შეღავათები თეორიულად მნიშვნელოვნად უნდა უწყობდეს ხელს რეგიონებში გადამამუშავებელი საწარმოების შექმნას, თუმცა პრაქტიკაში მათი გამოყენება არ ხდება; განხილულია აღნიშნული შეღავათების არაეფექტიანობის განმაპირობებელი ძირითადი მიზეზები.
მაღალმთიანი რეგიონების განვითარების პოლიტიკა შეფასებულია, როგორც არაეფექტიანი და გამოვლენილია „მაღალმთიანი რეგიონების განვითარების შესახებ“ საქართველოს კანონის გაუმჯობესების საჭიროება.
საკვანძო სიტყვები: მაღალმთიანი რეგიონები,საგადასახადო შეღავათი, სასოფლო-სამეურნეო პროდუქტი, რეგიონული პოლიტიკა, პირველადი წარმოება, გადამამუშავებელი საწარმო, მთის კანონი.
1. მაღალმთიანი რეგიონების განვითარების სახელმწიფო პოლიტიკა
„მაღალმთიანი რეგიონების განვითარებაზე ორიენტირებული სახელმწიფო პოლიტიკა ქვეყნის რეგიონული პოლიტიკის ნაწილია, რომელმაც უნდა უზრუნველყოს საქართველოს მთელი ტერიტორიის თანაბარი სოციალურ-ეკონომიკური განვითარება და მაღალმთიანი რეგიონების მოსახლეობის ცხოვრების დონის გაუმჯობესება“ [1, გვ. 1].
მაღალმთიანი რეგიონების განვითარებისათვის სპეციალური პოლიტიკის გატარების საჭიროება განპირობებულია მთის გეოგრაფიული, კლიმატური, ეკონომიკური და ბუნებრივ-რესურსული პოტენციალის თავისებურებებით. მთის ზემოაღნიშნული მახასიათებლები, როგორც საცხოვრებელი, ისე ეკონომიკური საქმიანობის წარმართვისთვის, მნიშვნელოვნად განსხვავდება ბარში არსებულისაგან. საქართველოს მოსახლების საყოველთაო აღწერის 2014 წლის მონაცემების მიხედვით, მაღალმთიან რეგიონებში მცხოვრებთა რაოდენობა 2002 წელთან შედარებით 30%-ით შემცირდა [2, გვ. 9].
მოსახლეობის მიგრაციას განაპირობებს ისეთი ობიექტური ფაქტორები, როგორიცაა: მცირემიწიანობა, მიწის ფრაგმენტაცია და შემცირებული ნაყოფიერება; კლიმატის ცვლილებები და ბუნებრივი კატასტროფები; რესურსების არამდგრადი გამოყენება; ინფრასტრუქტურის არადამაკმაყოფილებელი მდგომარეობა; საკვების წარმოებასთან დაკავშირებული სირთულეები; საჯარო და კერძო სექტორის სერვისებზე მოსახლეობის ხელმისაწვდომობა; ბიზნესის განვითარების არამიმზიდველი გარემო და სხვა. როგორც ვხედავთ, მთაში ეკონომიკური განვითარების შესაძლებლობები ბართან შედარებით შეზღუდულია, რაც მაღალმთიანი რეგიონების განვითარების ხელშეწყობისთვის სპეციალური პოლიტიკის შემუშავებას მოითხოვს.
საქართველოს მაღალმთიან რეგიონებში ანაზღაურებად სამუშაოზე მხოლოდ მოსახლეობის 22%-ია დასაქმებული. მოსახლეობის დარჩენილი ნაწილის შემოსავლის ძირითადი წყარო სასოფლო-სამეურნეო საქმიანობაა. მიუხედავად იმისა, რომ მაღალმთიანი მოსახლეობის თითქმის 80% თვითდასაქმებულია, სოფლის მეურნეობის დარგში საქართველოს მთიან რეგიონებში სასურსათო უსაფრთხოების დონე უფრო დაბალია ვიდრე მთლიანად საქართველოში [3, გვ. 7].
მაღალმთიან დასახლებებში საბაზო კვების პროდუქტების უმეტესობა ან არ იწარმოება, ან არასაკმარისი რაოდენობით იწარმოება, ამიტომ მოსახლეობა ძირითადად ბარში წარმოებულ ან იმპორტირებულ პროდუქტს მოიხმარს. ზემოაღნიშნულის გათვალისწინებით, განსაკუთრებულ მნიშვნელობას იძენს მაღალმთიან რეგიონებში ეკონომიკური საქმიანობის განვითარების ხელშეწყობისთვის სპეციალური სახელმწიფო პოლიტიკის შემუშავება და განხორციელება. მაღალმთიანი რეგიონების სოციალურ-ეკონომიკური პროგრესის უზრუნველსაყოფად შეღავათების დაწესების აუცილებლობას განსაზღვრავს საქართველოს კონსტიტუციის 31-ე მუხლი, რის საფუძველზეც შემუშავებულია საქართველოს კანონი „მაღალმთიანი რეგიონების განვითარების შესახებ“.
საქართველოს მაღალმთიანი რეგიონების ეკონომიკური განვითარებისა და მოსახლეობის საკვებით უზრუნველყოფის საკითხების განხილვა სოფლის მეურნეობის დარგის ანალიზის გარეშე წარმოუდგენელია. შესაბამისად, აქცენტი გავაკეთეთ „მაღალმთიანი რეგიონების განვითარების შესახებ“ საქართველოს კანონით განსაზღვრული შეღავათების ანალიზსა და მისი პოტენციური როლის შეფასებაზე სოფლის მეურნეობის დარგის განვითარებისათვის.
ჩვენი კვლევის მიზანია საქართველოში მაღალმთიანი რეგიონების განვითარების ხელშემწყობი პოლიტიკის ეფექტიანობის შეფასება. კვლევის პროცესში გამოვიყენეთ ანალიზის, სინთეზის, შედარების და შემთხვევების შესწავლის მეთოდები. შემთხვევების ანალიზისას ინდივიდუალურად შევაფასეთ სახელმწიფო პოლიტიკის ეფექტიანობა სოფლის მეურნეობის ორი მიმართულებისათვის (პირველადი წარმოება და გადამუშავება), რომელთათვისაც ფაქტორთა ზეგავლენის ხარისხი და განვითარების შესაძლებლობები განსხვავებულია. საქართველოს სახელმწიფო პოლიტიკის ქმედუნარიანობის გამოსავლენად ჩავატარეთ არასტრუქტურირებული ჩაღრმავებული ინტერვიუები ექსპერტებთან რეგიონული განვითარების საკითხებში.
2. საქართველოს მაღალმთიანი რეგიონების განვითარების პოლიტიკის შეფასება საგადასახადო შეღავათების მიხედვით
„საქართველოს კანონი მაღალმთიანი რეგიონების განვითარების შესახებ“ მეწარმე სუბიექტებისთვის ითვალისწინებს სხვადასხვა საგადასახადო შეღავათს. საგადასახადო შეღავათი ბიზნესის მნიშვნელოვანი მასტიმულირებელი ინსტრუმენტია, თუმცა მათი ეფექტი მნიშვნელოვნად შეზღუდულია. იმისთვის, რომ შეგვეფასებინა, თუ რა დამატებით შეღავათებს სთავაზობს სოფლის მეურნეობის სფეროში ჩართულ სუბიექტებს „მაღალმთიანი რეგიონების განვითარების შესახებ“ საქართველოს კანონი წლების განმავლობაში საგადასახადო კოდექსით დადგენილი შეღავათების გარდა, შევისწავლეთ ორი შემთხვევა: კარტოფილის წარმოება (შემთხვევა 1. პირველადი წარმოება) და ჩიფსის წარმოება (შემთხვევა 2. გადამუშავება) (იხ. ცხრილი 1 და 2).
1 ცხრილში წარმოდგენილია პირველად სასოფლო-სამეურნეო წარმოებაში დასაქმებული პირების/ორგანიზაციებისთვის საქართველოს საგადასახადო კოდექსით განსაზღვრული დარგობრივი შეღავათები და „მაღალმთიანი რეგიონების განვითარების შესახებ“ საქართველოს კანონით დაწესებული დამატებითი შეღავათები. თუ ფერმერი სოფლის მეურნეობის დარგში ეწევა პირველად წარმოებას, მისთვის დამატებითი შეღავათი იქნება ქონების გადასახადი უძრავ ქონებაზე [4, კარი IX, თავი XXIX, მუხლი 206, ქ, ჰ6]. მაღალმთიან რეგიონში მიწის დამუშავება შედარებით რთულია და დიდ ხარჯებთან არის დაკავშირებული. მართალია, უძრავ ქონებაზე საგადასახადო შეღავათი ფერმერს საშუალებას აძლევს, გარემო პირობებით გამოწვეული წარმოების დაბალი კონკურენტუნარიანობა გაზარდოს, მაგრამ ქონების გადასახადი აგრობიზნესისთვის განსაკუთრებით მძიმე ტვირთს არ წარმოადგენს. ამიტომ ზემოაღნიშნული შეღავათი არ იწვევს სასოფლო-სამეურნეო საქმიანობის განვითარების მნიშვნელოვან სტიმულირებას, თუმცა მოქმედ ფერმერებს უმსუბუქებს საგადასახადო ტვირთს.
ცხრილი1
შემთხვევა 1. საგადასახადო შეღავათები საქართველოს მაღალმთიან რეგიონებში რეგისტრირებული კარტოფილის მწარმოებელი პირისათვის (პირველადი წარმოება)
|
გადასახადის სახე
|
დარგობრივი შეღავათი
|
მაღალმთიანი დასახლების საწარმოსთვის არსებული დამატებითი შეღავათი |
|
საშემოსავლო გადასახადი |
ფიზიკური პირი 200 000 ლარამდე გათავისუფლებულია |
ფიზიკური პირი 6 000 ლარამდე გათავისუფლებულია |
|
მოგების გადასახადი |
პირველადი მიწოდებით მიღებული მოგება ან მოგების განაწილება გათავისუფლებულია (200 000 ლარამდე ერთობლივი შემოსავლის შემთხვევაში) |
გათავისუფლებულია 10 წლით
|
|
დამატებული ღირებულების გადასახადი |
პირველადი წარმოება გათავისუფლებულია |
დამატებითი შეღავათი არ არის განსაზღვრული |
|
ქონების გადასახადი |
მოძრავი ქონება გათავისუფლებულია |
სრულად გათავისუფლებულია
|
საქართველოს მაღალმთიან დასახლებაში მდებარე საწარმო, რომელიც გადაამუშავებს კარტოფილს ჩიფსის საწარმოებლად, სარგებლობს დამატებით მნიშვნელოვანი საგადასახადო შეღავათებით (ცხრილი 2), რაც გადამამუშავებელი საწარმოების შექმნის სტიმულს უნდა აჩენდეს. ფაქტობრივად, „მაღალმთიანი რეგიონების განვითარების შესახებ“ საქართველოს კანონის ამოქმედების შემდგომ პერიოდში მაღალმთიან დასახლებებში არც ერთი ახალი გადამამუშავებელი საწარმო არ შექმნილა. შესაბამისად, ჩნდება კითხვა: თუ საგადასახადო შეღავათი სტიმულს აძლევს მეწარმეს, რომ ინვესტიცია ჩადოს გადამამუშავებელ საწარმოში, დღემდე რატომ არც ერთ მეწარმეს არ გაუჩნდა ასეთი სტიმული? პასუხი ნათელი ხდება საოპერაციო და საინვესტიციო საკითხების დეტალური განხილვისას. კერძოდ, რამდენად არის გადასამუშავებელი ნედლეული ხელმისაწვდომი რეგიონში? რა იქნება ნედლეულის საწარმომდე ტრანსპორტირების ხარჯები? რამდენად არის შესაძლებელი ტრანსპორტირება დანაკარგების გარეშე? ხელმისაწვდომია თუ არა სათანადო რაოდენობის და კვალიფიკაციის სამუშაო ძალა მაღალმთიან რეგიონებში? რა იქნება სარეალიზაციო ბაზარზე მზა პროდუქციის მიწოდების ხარჯები და სხვა.
ცხრილი2
შემთხვევა 2. საგადასახადო შეღავათები საქართველოს მაღალმთიან რეგიონებში რეგისტრირებული კარტოფილის ჩიფსის მწარმოებელი საწარმოსთვის (გადამუშავება)
|
გადასახადის სახე
|
დარგობრივი შეღავათი
|
მაღალმთიანი დასახლების საწარმოსთვის არსებული დამატებითი შეღავათი |
|
საშემოსავლო გადასახადი |
იბეგრება ზოგადი წესით |
ფიზიკური პირი 6 000 ლარამდე თავისუფალია
|
|
მოგების გადასახადი |
იბეგრება ზოგადი წესით, მოგების რეინვესტირებული ნაწილი თავისუფლდება |
გათავისუფლებულია 10 წლით
|
|
დამატებული ღირებულების გადასახადი |
იბეგრება ზოგადი წესით |
იბეგრება ზოგადი წესით |
|
ქონების გადასახადი |
იბეგრება ზოგადი წესით |
გათავისუფლებულია
|
თუ მხედველობაში მივიღებთ საქართველოს მაღალმთიანი რეგიონების არსებულ სანედლეულო ბაზას, „მაღალმთიანი რეგიონების განვითარების შესახებ“ საქართველოს კანონით განსაზღვრული შეღავათები შესაძლოა მხოლოდ მცირე ზომის საწარმოს შექმნისთვის იყოს მასტიმულირებელი. თუმცა, ამ უკანასკნელ შემთხვევაში, მცირე ზომის საწარმოთა პოტენციური კონკურენტუნარიანობის საკითხები დამატებით შესწავლას საჭიროებს.
ძირითადი დასკვნები და რეკომენდაციები
საქართველოს მაღალმთიანი რეგიონების განვითარების ხელშეწყობის სახელმწიფო პოლიტიკა, რომლის ერთ-ერთი ძირითადი ინსტრუმენტი „მაღალმთიანი რეგიონების განვითარების შესახებ“ საქართველოს კანონია, გაუმჯობესებას საჭიროებს.
„მაღალმთიანი რეგიონების განვითარების შესახებ“ საქართველოს კანონით განსაზღვრული ნორმები ძირითადად ორიენტირებულია სოციალური პაკეტების შეთავაზებით მოსახლეობისთვის უკეთესი პირობების შექმნაზე, რასაც მხოლოდ მოკლევადიანი ეფექტი აქვს. კანონით გათვალისწინებული საგადასახადო შეღავათები ხელს არ უწყობს სამეწარმეო საქმიანობის დაწყებას და განვითარებას. ის უკვე მოქმედ მეწარმეებს მხოლოდ საგადასახადო ტვირთს უმსუბუქებს.
საგადასახადო შეღავათების არსებობის ეფექტიანობა სოფლის მეურნეობის დარგში პირველადი წარმოების შემთხვევაში მინიმალურია, მაშინ როდესაც დარგის განვითარების დამაბრკოლებელი მთავარი პრობლემა სწორედ პირველადი წარმოების ეტაპზე არსებული დაბალი მოსავლიანობა და პროდუქტიულობაა.
საქართველოს მაღალმთიან რეგიონებში, სანედლეულო ბაზის სიმწირიდან გამომდინარე, გადამამუშავებელი საწარმოების შექმნა ინვესტორებისათვის არამიმზიდველია, ხოლო „მაღალმთიანი რეგიონების განვითარების შესახებ“ საქართველოს კანონით გათვალისწინებული დამატებითი შეღავათები არაქმედითი.
გამოყენებული ლიტერატურა
1. საქართველოს კანონი მაღალმთიანი რეგიონების განვითარების შესახებ, ქუთაისი, 2015.
2. საქართველოს მაღალმთიანი დასახლებების განვითარების სტრატეგია 2017-2021, თბილისი, 2017.
3. ოქსფამის კვლევა, სასურსათო და კვების უსაფრთხოება საქართველოს მთიანეთში, თბილისი, 2016.
4. საქართველოს საგადასახადო კოდექსი, თბილისი, 2011.
5. ხარაიშვილი ე., რეგიონული ეკონომიკა, თბილისის უნივერსიტეტის გამომცემლობა, 2004.
6. საქართველოს სტატისტიკის ეროვნული სამსახურის ოფიციალური ვებგვერდი www.geostat.ge
7. Jibuti M., Key Issues of Competitiveness of Agricultural Sector (The Case of Zemo Svaneti Region), DOI: 10.20472/IAC.2017.032.018; ISBN 978-80-87927-39-7, IISES